治理保障房安居工程乱象 审计不能代替制度革新

证券日报李宇嘉2017-07-17 08:08

自从2007年确立住房供应“两条腿”走路,即市场供应商品房、政府供应保障房的住房供应模式,特别是2010年提出“十二五”3600万套保障性安居工程目标后,住房保障进入“补欠账”式的快车道推进期。今年是国家审计署对保障房建设在资金拨付和使用、建设进度和配套跟进、分配公平性等全方位审计的第五个年头。从审计结果看,问题比较严重,亟待以制度革新来肃清。

审计署专项审计结果显示,至2016年底,因保障性安居工程资金筹集拨付与建设进度不匹配等原因,532.3亿元超过1年未及时安排使用;一些地方对保障对象的资格审核和后续监管不到位,5.49万户不符合条件的家庭通过审核;12.87万套基本建成的住房因配套基础设施建设滞后,搁置1年以上无法交付使用;27.24万套住房因位置偏远、户型设计不合理等,已办理竣工验收备案但空置超过1年。由此可见,当前保障房在建设、分配、管理等各个环节均存在严重的问题。

相比过去几次审计,本次审计署首次披露了保障房空置规模。2016年,经审计署审计的保障房项目,居然有超过40万套已竣工保障房空置,接近近年来年度保障房竣工套数的10%,也揭开了保障房供给效率低下的“冰山一角”。

尽管保障房建设全面提速,但对于解决低收入人群住房,缓解高房价等问题并不能太乐观。超过40万套保障房闲置,这不仅是资金和土地等资源的巨大浪费,而且这项民生政策难以“落地”。2014年-2016年,违规享受保障房的套数逐年上升,审计结果分别为2.55万套、3.77万套和4.2万套,意味着寻租保障房的陋习有过之而无不及。

资金闲置或违规使用的问题也很严重。审计结果显示,2016年保障房建设资金闲置超过一年和违规使用分别达到532.3亿元和28.2亿元,而且,2016年闲置或违规资金(560.5亿元)相当于当年保障房建设筹集资金(7549.8亿元)的7%,而其中的321.5亿元(占57%)是通过贷款和债券等渠道筹集的。这意味着,不仅很多地方当年保障房建设计划无法完成,而且出现资金巨大浪费的现象。

近年来,经济目标更强调攻坚“脱贫”、建设小康、共享发展等民生方向,比如“3个一亿人”城镇化目标、3600万套保障房安居工程、2700万套棚户区改造目标的提出,而民生建设提速,意在让更多的群众分享城市化和经济发展的红利。因此,住房保障资金投入在明显增加。审计署数据显示,2016年保障房建设筹集资金达7549.8亿元,同比增长37%,首次占到GDP的1%(1.01%),而2014年和2015年这一比例分别是0.98%和0.88%。投入增加,但保障房供给效率却下降。

近年来,大城市房价又上“新台阶”,而城镇化也已进入“下半场”,即人口更倾向于涌入大城市。以外来务工人员、新就业大学生等为主的新市民,已成为住房需求最为迫切的主体。目前,外来务工人员在就业地城市购房的比例不足1%,大学毕业生购房年龄推迟,京沪等大城市首次购房年龄从2013年的30岁推迟到2016年的34岁,对住房保障的边际需求增加。但是,住房保障供给效率下降是全链条的,包括资金拨付、资金使用、建设进度、公共配套跟进、轮候分配等。

针对上述保障房存在的问题,笔者以为需要重新梳理以下几组关系。

首先,不管资金闲置或违规、配套滞后、位置偏远,根本问题是地方过分重视保障房拉动投资、稳定经济的功能,而不是住房保障的社会性、财政之于政府首先应是公共服务供给。

其次,还要处理好需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。未来,人口将继续向大城市、都市圈迁徙,我国也将继续推进“3个一亿人”城镇化,特别是外来人口“本地化”。城市化快速推进时期,德国、日本等均通过大规模建设保障房,缓冲人口涌入城市、供需失衡、高房价等带来的住房问题,比如二战后德国建设了1000多万套社会住房,覆盖37%的德国人口;在上世纪50-80年代快速发展和城市化时期,日本通过公营、公团、公社“三支箭”,将新增建设住房的30%向缺房人群配给,既稳定社会秩序又带动经济复苏。

目前,应对人口大量涌入和突出的住房问题,我国各地政府都加大保障房供应,比如未来5年,深圳将建设40万套保障房,超过特区成立以来的总规模,北京将建设50万套保障房,70%为公租房,主要面向北京常住人口配置。今年,广州将推出1.2万套公租房,其他城市也在实施大规模棚改。笔者认为,各地大规模建设保障房,除应对住房需求外,稳定投资和经济的想法也有。因此,为避免保障房“乱象”愈演愈烈、屡审屡犯,当前亟待完善住房保障政策和制度。

让保障房回归公共财政职能,剥离经济增长功能,这才能确保保障房资金投入和建设进度,公共配套与保障房建设同步推进;其次,回归保障房“保基本”住房需求,违规侵犯公共资源者以诈骗罪论处,从根本上杜绝屡禁不止的寻租乱象;再次,对于进入存量时代的地方,要以“补人头”取代“补砖头”,加大货币补贴的占比,让符合条件者持币到市场上租房、买房;最后,也亟待通过《城镇住房保障条例》这样的法规,将保障房供给的公共财政职能、保障房建设、分配等成熟的做法明确下来,作为地方及职能部门责权利标杆,开展工作的准则。(作者单位:深圳市房地产研究中心)

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